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        《国有土地上房屋征收与补偿条例》之国融律师解读

        浏览次数: 日期:2011-6-14 09:27

        广东国融律师事务所 唐国雄律师、刘小燕律师

        《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称新条例)已于2011年1月21日由国务院公布并施行,同时2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》(下称旧条例)被废止。新条例在制订过程中征求、听取了多方的意见,对房屋征收的目的、程序、补偿、争议解决等各方面都有许多不同于旧条例的规定。本文选取一些重点条文进行解读。
        一、仅适用于国有土地上房屋征收。
        【法条链接】
        第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。
        【律师解读】
        新条例适用于国有土地上房屋征收与补偿活动,集体土地上的房屋不适用本条例,适用土地管理法的相关规定。
         
        二、明确了房屋征收以公共利益为目的。
        【法条链接】:
        第二条 为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。
        【律师解读】
        由于旧条例未对征收房屋的目的进行规定,实践中出现了一些以公共建设为名,行营利开发之实的房屋征收行为,产生了很多矛盾,受到了人们的诟病。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定,政府只有为了“公共利益”才能征收国有土地上的私人房产。为此,新条例在总则部分即确定了房屋征收应以“公共利益”为目的。但如何界定公共利益,在新条例制订过程中争议很大,其中又以什么样的旧城改造才符合公共利益争论尤为激烈。实际中,一些开发商打着危房房改造的旗号,强行拆迁,侵犯被征收人的私有财产权。最后新条例第八条规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定: (一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
        同时,新条例第九条还规定,确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,并要求制订规划应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证,保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
        依据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条的规定:“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理” 及第十四条“城市人民政府组织编制城市总体规划。……其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。”因此, 作为拆迁主体的市县(区)政府,如果要对“旧城区改造”,那么当先经本级人民代表大会常务委员会审议后,再报上一级人民政府审批。
         
        三、尊重民意。
        【法条链接】
        第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
        第九条 依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
        制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。
        第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。
        市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
        第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
        因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。
        【律师解读】
        征收程序是规范政府征收行为,维护被征收人合法权益,促使政府做好群众工作的重要保障。新条例规定征收补偿方案应征求公众意见;因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,应当组织听证会并修改方案。
        这些规定是旧条例所没有的,都体现了对被拆迁人和公众的意愿的重视。
         
        四、征收确定后违建不补偿。
        【法条链接】
        第十六条 房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。
        房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
        第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。
        市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。
        【律师解读】
        针对一些地方存在的房屋征收前“突击”改扩建,以期获得更多补偿的现象,新条例明确,房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿。但有意见认为有些由于历史原因形成房屋手续不全的,应当先由有关部门进行认定、处理,不应全部作为违法建筑处理。
         
        五、取消行政强制拆迁。
        【法条链接】
        第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
        第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
        【律师解读】
        旧条例规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决,被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,可以由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁,也可以由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,也就是可以进行行政强制拆迁。
        新条例的规定则取消了行政强拆,只能由政府申请法院强制执行。这个变化使得政府从强拆中解脱出来,避免发生政府即当运动员又当裁判员这种情形,使得征收补偿决定不合理,从而引发在强拆过程中的很多纠纷。同时交由第三方法院进行审查,由于征收责任主体规定得非常明确,就是市县级人民政府,这样也会促使政府谨慎地对待房屋征收与补偿工作,有利于维护社会稳定,保障被征收人合法权益。
        通过司法程序进行房屋征收强制执行,过程会比较长,如果征收人申请行政复议和行政诉讼,时间就会更长,这就要求政府提前做好准备,预留充分的时间。
         
        六、征收补偿按市场价评估价确定。
        【法条链接】
        第十九条 对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
        对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
        房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。
        第二十条 房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。
        房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。
        【律师解读】
        征收过程中很多纠纷源于对补偿标准不服,有些征收部门做出的补偿标准明显低于市场价,导致被征收人的权益得不到保障,引发了很多强制搬迁、强制拆迁的问题。新条例第二条确定了征收补偿应以公平补偿为标准,并在第十九条具体规定了公平补偿就是不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格,也就是用市场的价格来确定补偿标准,这是一个很大的一个变化。市场价格包含了土地使用权的价值,不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。征收补偿这个规定的顺利实施,有利于保障被征收房屋所有权人的合法权益,也有利于减少征收纠纷,使建设得以顺利进行。
        价格的具体确定则由评估确定,新条例还强调评估机构的中立性。实际中,已经很多地方采用评估的办法,但仍有许多被征收人认为,评估机构不中立,因为都是政府单方指定的。新条例改进为“由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定”,即被征收人说了算。但新条例同时规定,对评估确定的价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。其中没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估。有人认为,从目前现行的拆迁评估办法来看,评估公司虽然是被拆迁人选定的,但对房屋的评估事项委托人和实际付款人都是拆迁人,因此评估公司按照拆迁人的意愿对房屋进行评估,评估价格远远低于被拆迁人的预期也就不足为奇了,所以应当允许被拆迁人在评估公司做出的评估结果不满意时允许另行委托他人进行评估,而且应由被征收人适当承担评估费用,这样能够使评估机构能够公平进行评估工作。
        新条例还规定如果评估机构或估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的,还将面临被警告、罚款、吊销资质、被追究刑事责任等制裁。
         
        七、两种补偿方式可选择。
        【法条链接】
        第二十一条 被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。
        被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
        因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。
        【律师解读】
        新条例明确规定,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。提供灵活多样的选择,体现了对被征收人的尊重。
         
        八、被征收人的补偿款到位后才能进行拆迁。
        【法条链接】
        第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
        【律师解读】
        该规定有利于维护社会稳定,避免被征收人既无房屋,又迟迟拿不到补偿。但本条所说的“先补偿、后搬迁”仅仅指被拆迁人选择货币安置的情况,如果被拆迁人选择产权调换如何确保“先安置、后搬迁”?值得研究。
         
        九、禁止违法暴力搬迁。
        【法条链接】
        第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
        作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。
        任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
        第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。
        【律师解读】
          由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。鉴于此,新条例禁止建设单位参与搬迁活动,任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。违反者将依法承担相应的法律责任。
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          行政复议在行政决定做出60日内提出申请,复议决定在60日做出。在行政决定做出3个月内或复议决定做出15日内提出行政诉讼,3个月内审,一审判决15日内上诉,一审在2个月内审结。整个流程可能需要差不多1年。而且对征收决定与补偿决定均可提出行政复议及诉讼,所需时间可能要翻一倍。
         

        所属类别: 法治频道

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